Mușat & Asociații este una dintre cele mai reputate firme de avocatură din România, active în domeniul achizițiilor publice și al proiectelor de infrastructură, oferind asistență juridică atât antreprenorilor, cât și autorităților în toate fazele procedurale, de la ofertare și adjudecare până la implementarea contractelor și soluționarea eventualelor litigii. Experiența acumulată în proiecte complexe, precum extinderea magistralei de metrou M4 sau Drumul Expres Arad-Oradea, face ca echipa Mușat & Asociații să ofere consultanță integrată, ce combină strategia procedurală, aspectele tehnice și cele juridice. Într-un context marcat de proceduri complexe de achiziție publică, contestații recurente, presiune pe termene și costuri în creștere, diferența dintre un câștig teoretic și unul efectiv este dată de capacitatea de a gestiona riscurile juridice invizibile, de a proteja rezultatul procedurii și de a menține echilibrul contractual în faza de implementare. Experiența recentă a Mușat & Asociații în proiecte strategice de infrastructură - de la extinderea magistralei de metrou M4, până la litigii majore în proiecte rutiere - arată că cele mai sensibile momente nu sunt întotdeauna cele spectaculoase sau publice. Dimpotrivă, perioada dintre desemnarea câștigătorului și semnarea contractului, gestionarea actelor adiționale, ajustările de preț sau relația cu autoritățile și subcontractanții generează, adesea, cele mai mari vulnerabilități.
În continuare, Iulian Popescu, Deputy Managing Partner, și Ana-Maria Abrudan, Partner, Mușat & Asociații, explică unde apar blocajele reale în proiectele de infrastructură, care sunt capitolele contractuale cel mai frecvent disputate și ce criterii stau la baza alegerii între litigiu, arbitraj sau negociere asistată, oferind totodată o perspectivă pragmatică asupra riscurilor "invizibile" și a verificărilor esențiale înainte de semnarea unui contract de lucrări.
- Mușat & Asociații a asistat asocierea DOĞUŞ în adjudecarea și semnarea contractului de lucrări pentru extinderea magistralei de metrou M4. Care sunt, în mod real, cele mai sensibile momente juridice dintre câștigarea procedurii și semnarea contractului și unde apar cel mai des blocaje?
Iulian Popescu: - Așa este - ne bucurăm că am reușit să asistăm Asocierea DOĞUŞ în câștigarea acestui proiect major și, mai ales, în transformarea unui rezultat procedural într-un contract semnat. Pentru echipa DOĞUŞ, acesta este un câștig pe deplin meritat și un prim pas important, mult așteptat, în implementarea unui proiect de anvergură în România. Din experiența noastră, cele mai sensibile momente juridice nu sunt neapărat cele vizibile din exterior. În realitate, perioada dintre desemnarea câștigătorului și semnarea contractului este una dintre cele mai vulnerabile etape ale întregii proceduri. Aici se joacă, de multe ori, "meciul adevărat". Un aspect pe care clienții nu îl conștientizează întotdeauna este importanța implicării unei echipe de avocați și consultanți specializați încă din faza de intenție de participare la procedură și până la implementarea efectivă a contractului, inclusiv pe parcursul derulării acestuia. În practică, întâlnim frecvent situații în care antreprenorii apelează la noi extrem de târziu, în momente critice, când marja de intervenție este minimă, iar salvarea sau menținerea câștigului devine extrem de dificilă - uneori imposibilă.
Riscurile apar încă din etapa structurării participării, continuă cu calificarea, depunerea ofertelor și fiecare rundă de clarificări. Fiecare document, fiecare răspuns, fiecare formulare contează. O privire juridică specializată în achiziții publice nu este un "nice to have", ci o necesitate absolută. Chiar și atunci când oferta este impecabilă și cea mai competitivă din punct de vedere financiar, urmează etapa de protejare a câștigului. Contestațiile sunt regula, nu excepția. În acest context, o echipă bine antrenată, capabilă să gestioneze un val de atacuri la CNSC și, ulterior, în instanță, face diferența între un câștig teoretic și unul real. Am văzut proceduri în care, dintr-o interpretare nouă sau neobișnuită a unei cerințe din documentația de atribuire sau din cauza unei abordări grăbite a organului de soluționare/ instanței, câștigul a fost serios amenințat. În astfel de situații, argumentele juridice sunt cel puțin la fel de importante - poate chiar mai importante - decât o ofertă financiară semnificativ sub valoarea estimată. În achizițiile publice, fiecare virgulă contează, iar după depunerea ofertei, nimic nu te mai poate salva dacă acea virgulă a fost pusă greșit.
- În practică, ce capitole contractuale sunt cele mai disputate în infrastructură și de ce apar aceste puncte de fricțiune?
Ana Maria Abrudan: - Răspunsul onest este că aproape toate aceste capitole ajung, mai devreme sau mai târziu, în dispută. Nu există o "ordine de preferință" universal valabilă - depinde de autoritatea contractantă, de beneficiar și de profilul antreprenorului. Totuși, dacă ne uităm la disputele recente, inclusiv la cele care au ajuns în arbitraj sau în instanță, se conturează câteva zone recurente de fricțiune. În practică, cele mai multe conflicte s-au concentrat în jurul ajustărilor de preț, al recepțiilor întârziate sau blocate nejustificat și al termenelor prelungite din cauza întârzierilor de aprobare din partea autorităților sau beneficiarilor. Majoritatea acestor contracte sunt guvernate de HG nr. 1/2018, iar traseul disputelor a început, firesc, cu revendicări (claim-uri) și încercări de soluționare amiabilă. Cu toate acestea, ajustarea de preț rămâne punctul cel mai sensibil și va continua să genereze conflicte și în perioada următoare. Nu doar din cauza dificultății autorităților de a se familiariza cu mecanismele HG nr. 1/2018, ci și pe fondul creșterii constante a costurilor și al volumului tot mai mare de justificări, documente și recalculări solicitate antreprenorilor. De multe ori, mecanismul există în contract, dar aplicarea lui este tratată cu reticență sau excesiv de birocratic.
Nici lucrările suplimentare nu fac excepție. Chiar și atunci când sunt necesare, bine documentate și justificate tehnic, acestea continuă să genereze blocaje. În practică, întâlnim frecvent o rezistență aproape reflexă a autorităților/ beneficiarilor la orice plată suplimentară - fie că vorbim de "un șurub în plus", fie de cantități semnificative de materiale. Mai grav este că, uneori, ne confruntăm cu interpretări nejustificate sau cu situații în care beneficiarii evită să își asume o decizie și preferă ca soluția să o dea instanța. Consecințele sunt serioase, deoarece antreprenorii ajung să fie întârziați la plată cu sume considerabile - uneori de ordinul sutelor de milioane de lei - pe care le recuperează, în final, prin hotărâri definitive. Însă, pe parcursul celor 2-4 ani cât durează litigiile, aceștia sunt împinși la limită: fluxuri de numerar blocate, resurse epuizate și o presiune constantă asupra capacității de a duce proiectele la bun sfârșit. De aici și o concluzie clară: dacă urgența este invocată și aplicată în faza procedurilor de achiziție, ea trebuie să fie la fel de ferm implementată și pe durata derulării contractelor. În lipsa unor mecanisme eficiente și rapide de soluționare a disputelor în execuție, am asistat inclusiv la situații în care unii antreprenori au clacat și au ajuns în insolvență, deși, în final, dreptatea era de partea lor.
- Care sunt "regulile de aur" pentru ca actele adiționale și ajustările să fie apărabile juridic și să nu devină vulnerabile la contestări?
Iulian Popescu: - Gestionarea corectă a modificărilor începe mult mai devreme decât momentul apariției unei nevoi concrete în execuție. Un reper esențial este verificarea atentă a documentației de atribuire și a modelului de contract chiar din momentul publicării acestora în SEAP. Este important nu doar ca modelul contractual să facă trimitere la HG nr. 1/2018, ci ca acesta să respecte în mod real structura și mecanismele standard impuse de acest act normativ și să nu fie "diluat" prin clauze contradictorii inserate în alte părți ale documentației de atribuire. În practică, am întâlnit situații în care autoritățile contractante au deviat de la modelul standard, iar antreprenorii au realizat implicațiile abia în faza de implementare. Mai problematic este că, ulterior, aceste abateri au fost interpretate extrem de diferit de instanțe sau tribunale arbitrale, uneori cu soluții complet opuse, în funcție de jurisdicție sau de stadiul procesual. Această lipsă de predictibilitate transformă orice act adițional într-un potențial punct de vulnerabilitate dacă fundația contractuală nu a fost corect construită de la început.
Un alt moment critic este semnarea efectivă a contractului. Deși rar discutat, există situații în care autoritățile modifică clauze esențiale chiar în ziua semnării, fără o negociere reală cu antreprenorul. În mod firesc, nimeni nu se așteaptă la astfel de schimbări și, cu atât mai puțin, nu verifică pe loc zeci de pagini de contract. Tocmai de aceea, o validare juridică finală a formei contractului înainte de semnare este esențială pentru a evita blocaje ulterioare. Aceeași rigoare trebuie menținută pe tot parcursul derulării contractului, la fiecare act adițional. Acestea nu sunt simple formalități administrative, ci instrumente juridice cu impact direct asupra echilibrului contractual. Orice modificare de clauze, orice ajustare de valoare sau de termen trebuie analizată în contextul întregului contract și al cadrului legal aplicabil, pentru a evita situațiile în care un act adițional devine, ulterior, ușor de contestat sau de anulat. În practică, vulnerabilitatea actelor adiționale nu vine din necesitatea modificărilor, ci din lipsa unei abordări juridice coerente și continue pe durata proiectului. Iar în proiectele publice de infrastructură, această coerență face diferența între un contract care rezistă la control, audit și litigiu și unul care devine o sursă permanentă de risc pentru ambele tabere - atât pentru antreprenori, cât și pentru autorități/ beneficiari.
- În victoria definitivă pentru NUROL, ce a contat cel mai mult: strategia procedurală, probațiunea, interpretarea documentației de atribuire sau argumentele tehnice transpuse juridic?
Ana Maria Abrudan: - În mod firesc, punctul de plecare a fost o ofertă corect și solid construită de echipa NUROL, atât din punct de vedere tehnic, cât și financiar. Fără această bază, nici cea mai bună strategie juridică nu ar fi putut suplini eventuale vulnerabilități reale, cu atât mai puțin unele substanțiale ale ofertei. Un al doilea element esențial a fost faptul că echipa NUROL a înțeles importanța lucrului integrat cu o echipă de consultanți și avocați încă din fazele de ofertare și evaluare. Mușat & Asociații a asistat clientul inclusiv în aceste perioade-cheie, înainte ca disputa să existe formal, ceea ce a permis identificarea și anticiparea potențialelor puncte sensibile ale ofertei și consolidarea acestora din timp.
În faza contestațiilor, miza a fost dublă. În primul ciclu procesual, obiectivul a fost repunerea ofertei NUROL în procedură și demonstrarea caracterului său admisibil. În cel de-al doilea ciclu procesual, provocarea a fost menținerea ofertei ca admisibilă și câștigătoare, într-un context extrem de competitiv, în care concurentul direct afectat a apelat la toate instrumentele disponibile, inclusiv la trei echipe diferite de avocați. Capacitatea echipei noastre de a construi o argumentație coerentă, de a susține probațiunea și de a transpune corect elementele tehnice și financiare în argumente juridice a fost decisivă. Strategia procedurală nu a fost un scop în sine, ci un instrument de dublă protecție juridică a unei oferte deja competitive, bine fundamentate și, în final, evaluate corect. Concluzia este limpede: în proiectele mari de infrastructură, succesul nu se câștigă într-o singură etapă și nici într-o singură sală de judecată. El se construiește prin munca și conlucrarea reală a tuturor celor trei componente - tehnică, financiară și juridică. Doar pe o astfel de fundație solidă, strategia procedurală devine acel "ultim strat" de protecție, care poate face diferența între un câștig temporar și unul definitiv.
- Cum decideți cea mai eficientă cale de soluționare a litigiilor: contestație, instanță, arbitraj, negociere asistată sau un mix?
Iulian Popescu: - Decizia nu este niciodată una abstractă sau pur teoretică. Ea pornește din legea aplicabilă și din jurisdicția stabilită prin contract sau, după caz, impusă încă din etapa de lansare a procedurii și asumată la momentul semnării contractului. În multe situații, opțiunile reale sunt deja delimitate de cadrul legal și contractual, iar rolul avocatului este să valorifice corect aceste opțiuni, nu să le ignore. În cazul contractelor guvernate de HG nr. 1/2018, traseul este unul bine conturat. Se parcurg, cu respectarea strictă a termenelor și formalismului, toate mecanismele contractuale: revendicări, notificări, poziții succesive între antreprenor, supervizor și autoritate/ beneficiar, urmate de încercarea soluționării amiabile a disputei. Aceste etape nu sunt simple formalități, ci condiții esențiale pentru a păstra deschisă calea către o soluție judiciară solidă, dacă aceasta devine necesară. În relația cu concurenții, criteriul decisiv este stadiul procedurii. Dacă ne aflăm în faza de atribuire, instrumentele sunt contestația la CNSC și, ulterior, instanța. Dacă procedura este definitiv încheiată, contractul a fost semnat și se află deja în implementare, disputa se mută direct în fața instanțelor competente, în limitele stabilite de lege.
În ceea ce privește relația cu subcontractanții, lucrurile sunt mai clare juridic. Aceștia nu sunt parte la procedura de achiziție publică și nici la contractul de achiziție. Prin urmare, litigiile dintre antreprenor și subcontractant se soluționează în fața instanțelor sau, dacă părțile au convenit, prin arbitraj. În toate aceste scenarii, criteriile-cheie rămân aceleași: obiectul concret al disputei, cadrul legal aplicabil și jurisdicția competentă. Doar după efectuarea acestei analize preliminare se poate discuta despre eficiență, durată, costuri și oportunitatea combinării unor instrumente - de exemplu, negociere asistată în paralel cu pregătirea unui litigiu. Experiența ne arată, însă, că abordările rigide rareori funcționează. În proiectele mari de infrastructură, soluția eficientă este adesea un mix bine calibrat, construit nu pe instinct, ci pe o evaluare juridică realistă a poziției clientului și a riscurilor asumate, iar, în multe cazuri, și timpului necesar de soluționare, a taxelor de timbru implicate și posibilităților reale de recuperare.
- Care sunt cele mai frecvente riscuri "invizibile" la începutul proiectelor mari?
Ana Maria Abrudan: - Riscurile "invizibile" apar, de cele mai multe ori, dintr-un moment pe care antreprenorii îl tratează insuficient de serios: analiza contractului încă din faza publicării documentației și a clarificărilor sau contestărilor. Acolo se câștigă sau se pierd ani de implementare, nu în șantier. În practică, așa cum indica și colegul meu anterior, vedem frecvent autorități care deviază de la cadrul legal aplicabil sau introduc clauze nelegale, disproporționate ori "camuflate" în Caietul de sarcini sau în anexele tehnice. Acestea pot părea secundare la ofertare, dar în execuție devin declanșatoare de penalități, blocaje la plată sau, mai grav, motive de reziliere. De aceea, pentru un antreprenor diligent, contractul trebuie tratat ca parte integrantă a strategiei de ofertare, nu ca un document standard ce va fi "gestionat ulterior".
Un alt risc invizibil este decalajul dintre obligațiile contractuale și realitatea decizională a beneficiarului. Contractele sunt construite pe ipoteza unor aprobări rapide, avize emise la timp și decizii tehnice asumate fără ezitare. În realitate însă, întârzierile administrative, lipsa de asumare sau schimbările de poziție ale beneficiarilor sunt frecvente și rareori reflectate corect în mecanismele de ajustare a termenelor sau a costurilor. Dacă aceste riscuri nu sunt anticipate juridic, ele sunt absorbite integral de antreprenor.
Lanțul de subcontractare rămâne una dintre cele mai vulnerabile zone. Nu doar din perspectiva conformității formale, ci și a echilibrului economic. În execuție apar frecvent solicitări suplimentare, renegocieri forțate sau chiar abandonarea lucrărilor de către subcontractanți. În aceste situații, antreprenorul principal este prins între obligația de a continua proiectul și imposibilitatea de a transfera rapid costurile sau riscurile. Am asistat inclusiv la cazuri în care subcontractanți-cheie au intrat în insolvență în plină execuție, lăsând antreprenorul să suporte impactul financiar imediat.
De asemenea, un risc tot mai prezent în ultimii ani este subevaluarea obligațiilor de raportare, conformare și audit, care pot genera consecințe serioase chiar și în lipsa unor probleme tehnice reale. De multe ori, sancțiunile nu vin din execuția defectuoasă, ci din necorelarea documentației, întârzieri formale sau interpretări rigide ale obligațiilor administrative. Soluția nu este singulară, ci un set de măsuri juridice integrate: intervenție timpurie asupra documentației, structurarea corectă a relațiilor cu subcontractanții (inclusiv prin mecanisme back-to-back), utilizarea garanțiilor și a măsurilor asigurătorii acolo unde riscul o impune și, nu în ultimul rând, o strategie clară de documentare a fiecărei deviații apărute în execuție.
În proiectele mari, riscurile care destabilizează proiectele nu sunt cele evidente, ci cele acceptate tacit la începutul procedurii. Iar diferența dintre un antreprenor care rezistă și unul care ajunge blocat financiar sau juridic nu ține așadar de noroc, ci de cât de devreme a fost construită o strategie multidisciplinară (inclusiv juridică), adaptată continuu la realitățile pieței.
- Dacă ați face un mini-checklist juridic pentru un antreprenor care semnează un contract de infrastructură, care ar fi cele mai importante verificări înainte de semnare și de ce?
Ana Maria Abrudan: - Când un antreprenor semnează un contract de lucrări, cele mai mari riscuri nu sunt vizibile la prima lectură. Experiența ne arată că problemele care pot deraia un proiect încep chiar înainte de semnare, în clauze aparent minore sau detalii tehnice nealiniate cu realitatea executivă. De aceea, orice contract trebuie citit și evaluat cu atenție: verificarea conformității cu legea și modelul standard aplicabil, adaptarea termenelor, responsabilităților și mecanismelor financiare la capacitatea reală de execuție, și înțelegerea clară a obligațiilor de raportare și comunicare sunt fundamentale. Mai mult, lanțul de subcontractanți necesari trebuie structurat astfel încât riscurile să fie transferate corect, iar orice clauză de ajustare - fie că vizează lucrări suplimentare, indexări sau garanții - trebuie documentată pentru a rezista eventualelor contestări. În paralel, anticiparea căilor procedurale - contestație, arbitraj/ litigiu sau negociere asistată - oferă deopotrivă o plasă de siguranță juridică pentru eventualele dispute.
Semnarea contractului nu este doar un act formal, ci momentul în care antreprenorul își asigură cadrul de siguranță pentru întreaga derulare a proiectului. Ce nu este observat și gestionat de la început poate deveni rapid un obstacol major, cu efecte directe asupra timpului, costurilor și implementării proiectului. Așadar, în proiectele mari, atenția la detaliu încă de la început face diferența între un șantier controlat și unul blocat, iar experiența noastră arată că pregătirea juridică timpurie nu doar protejează, ci adesea și optimizează rezultatul final.
